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第五 民国初年的对外关系（第1页）

第五节　民国初年的对外关系

近代以来，由于外国列强以强势入侵中国，在政治、经济、军事、文教各方面均有越来越大的影响，因此，对外关系在中国政治中的地位日渐重要，有时甚至成为统治者关心的头等大事，远远超过他们对国内问题的关注，因为诸多事实已经表明，如果中国统治当局得不到列强的认可，他们的统治权力将大受限制，有时甚至难以实行。正因为如此，民国初年从南京临时政府到北京临时政府，无不将争取列强承认作为自己的首要任务之一，企图以此获取更多的执政资源。而以英、法、德、俄、美、日六国为代表的列强，在辛亥革命爆发后，就以“中立”为名，观望中国政局的变化，企图利用中国政治鼎革之际的动**，巩固既得侵略权益，进而攫取新的权益。

老牌资本主义国家——英国在中国的经济利益最大。英国在华投资约占民初外国在华总投资的近30%，其在华主要势力范围——长江中下游流域又是中国经济最发达的地区。巨大的经济利益决定了英国对华政策的主要出发点，是尽可能维持中国的局势稳定，避免中国的内乱，以巩固并继续扩大英国的既得利益，而同时期欧洲形势的日渐紧张，协约国和同盟国两大对垒阵营即将来临的战争，也使英国没有更多的余力顾及中国。因此，英国支持在北京建立强有力的中央集权政府，军事强人袁世凯则适逢其选。由于英国在当时世界和中国的实力地位，其对华政策不能不影响到其他国家。

同处欧洲的法国和德国，一个是英国的盟国，一个是英国的对手，但是出于争夺欧洲的需要，两国的对华政策大体与英国一致，都不希望在中国被牵制更多的力量，希望避免将中国“引导到一个混乱局面上去的一些未成熟的或超出这个目标的政治企图自由发展”，而将袁世凯视为“能使中国避免出现一个混乱时期的唯一力量”。

进入20世纪，美国对华政策的主导面是“门户开放”，即以其雄厚的经济实力，向中国渗透与扩张。因此，为了美国资本与商品更多地进入中国市场，美国的对华政策也与英国相似，希望中国的局势稳定，同时对美国有更大的开放，对袁世凯当政的态度较其他列强更为积极。美国金融企业家多主张尽快承认北京政府，美国众议院还在1912年2月29日通过提案，表示对中国新秩序的赞同。

与英、美、法、德在民初对华政策的相对“稳健”、力求使中国保持在袁世凯统治下的稳定局面相比较，日本与俄国的对华政策较为“激进”，更富于进攻性和侵略性。日俄战争后，日本已成为东亚强国，其邻近中国的地理位置以及历史上与中国的长久关系，使其将中国视为对外扩张的天然对象，而中国的虚弱与内乱，将使其更为有机可乘，更进一步地刺激其侵略野心。辛亥革命刚刚爆发，1911年10月24日，日本政府就在关于中国问题的内阁决议中公然声称，日本在中国“占有优势地位”，“一旦该地区发生变乱，能够紧急采取应变措施的，除帝国而外，别无他国。这从帝国所处的地理位置与帝国的实力来看，已是不容置疑的事实，同时也是帝国政府对亚洲所负担的重大任务。”这已清楚地说明日本企图排除其他列强、变中国为其独占殖民地的图谋。民国成立后，日本在承认、借款等问题上处处给中国设置障碍，逼迫中国出让更多的权益。而且日本在与袁世凯打交道的同时，也与革命派和其他各色政治人物广泛联系，使其在中国的政治斗争中处于各方均企图援引为支持的纵横捭阖、游刃有余的有利地位。日本军阀元老山县有朋有言，日本“不想要中国有一个强有力的皇帝，日本更不想要那里有一个成功的共和国，日本想要的是一个软弱无能的中国，一个受日本影响的弱皇帝统治下的弱中国才是理想国家”。随着第一次世界大战的爆发，欧美列强无暇东顾，日本对华侵略野心与行动更为扩张，对日关系已成为中国对外关系中需要处理的首要问题。

沙皇俄国在民初的对华政策与日本有相似之处，即“使中国保持衰弱地位，并坚决反对中国建立一个强有力的政府”，而且注重与日本合作，“特别利用目前的有利时机，以便巩固自己在中国的地位”。1912年7月8日，俄国与日本订立第三次日俄密约，以东经116度27分为界（约为今北京、多伦、锡林浩特一线），将此线以东划为日本势力范围，以西划为俄国势力范围。与日本有所区别的是，俄国因为直接毗邻中国，所以更注重在与中国接壤的周边地区进行扩张，尤其是在外蒙古。但俄国关注的中心主要还是在欧洲，这又使其对华政策受到欧洲局势的牵制，不希望其主要力量陷在中国。

总体而言，民国初年列强的对华政策为：英、美、法、德更看重扶持袁世凯、实现中国稳定给它们带来的实际利益，而日、俄则更希望借中国内部政局变动之机，为本国攫取更多的直接利益。不过，列强在维持其在华既得权益方面的立场与行动仍基本一致，其在民初的对华政策大体上仍维持着合作局面。

民国成立后，中国对外关系面临的首要问题就是获得外国对新政府的承认。因为南京临时政府存在的时间不长，故承认与否尚不成为太大的问题。及至政府迁至北京，施政逐渐走上正轨，承认问题的重要性便日渐凸显。但列强为了以承认要挟中国满足他们的要求，各国驻京外交使节迟迟未向袁世凯就职表示觐贺并递交国书，使承认问题延搁不决，也使迫切需要通过承认而获得列强支持的袁世凯颇为此不安。在承认问题上，列强既有共同利益，如要求中国表现出履行国际义务的意志和能力，承认前清政府签订的所有国际条约之有效，保证外国在华特权利益，赔偿辛亥革命期间外国人的“损失”等等；也有各自的国家利益，如日本对东北铁路筑路权、俄国对外蒙、英国对西藏的权益要求等等。对于前者，袁世凯基本没有表示反对，但对于后者，袁世凯考虑到国人的反应与列强间关系等各种内外因素，尚不能完全满足列强的要求，因此，袁世凯与列强关于承认问题的谈判进行得并不十分顺利。由于列强对承认问题采取了一致行动的原则，故袁世凯一时亦不能通过谈判在列强中打开个别承认的缺口。

因为美国以“门户开放”作为对华政策的主轴，更注重在中国获取普遍的政治经济利益，故其对承认问题的态度较其他列强为积极，还在1913年初，美国国会已通过承认中国新政府案，美国舆论也呼吁尽快承认中国新政府。当年4月中国正式国会开幕后，美国总统威尔逊认为承认时机已经成熟，决定承认中国新政府，并于5月2日通过美国驻华使节将承认国书递交袁世凯。此后，袁世凯通过镇压二次革命而控制了全国局势，列强也通过谈判而基本得到了他们希望得到的利益，承认问题终于在袁世凯就任正式大总统之际得到解决。10月10日，袁世凯在大总统就职宣言中正式向列强承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约，必应恪守；及前政府与外国公司、人民间所订之正当契约，亦当恪守；又各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案成例已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认。”英、法、德、俄、日等国政府亦同时对袁世凯就职表示承认与祝贺。

承认问题的解决，使袁世凯政府总算得到了列强的正式认可，但这并不意味着袁世凯可以在对外关系方面松口气，他仍然面临着诸多亟待解决的外交问题，其中俄国和英国分别对外蒙和西藏提出的权益要求，使中国再次面临分疆裂土的严重局面。

位于中国北方的蒙古一直为不断向东扩张的俄国所觊觎。由于历史的原因，有清时期，蒙古已经分为外蒙和内蒙两部分。清政府在外蒙的统治地位，因种种原因而在不断削弱中，外蒙上层王公、贵族、喇嘛阶层的离心倾向日渐发展。俄国则通过一系列不平等条约，获得了在外蒙的各种特权，开始向外蒙全面渗透。1907年的俄日两国第一次密约，将外蒙划为俄国的势力范围，此后俄国对外蒙的扩张更为急速。通过笼络、收买等方法，俄国在外蒙的上层王公、贵族、喇嘛阶层中扶植了亲俄集团。辛亥革命爆发后，俄国认为侵吞外蒙的时机已至，随即策动外蒙亲俄集团首领于1911年11月30日宣布“独立”，将驻外蒙的清军和清政府官员驱逐出境。12月16日，外蒙成立所谓“大蒙古国”，尊库伦活佛哲布尊丹巴为“皇帝”，以“共戴”为年号，由车林齐密特任“总理”。

外蒙“独立”完全是在俄国的扶植和支持下发生的。1912年1月，俄国外交部发表声明，公然无视中国对外蒙的主权，要求中国不在外蒙设立行政机构及不驻兵。对于外蒙局势，袁世凯当政后的政策可谓和战两难，由于国内舆论的强烈反应及维持统治的需要，他不能听任外蒙“独立”，但因为外蒙问题的复杂国际背景，加以迫切需要得到列强的承认，以及外蒙地处偏远之地，自身实力不济，袁世凯一时又不能采取强硬立场。袁世凯曾经准备通过与外蒙当政者直接谈判以解决外蒙问题，他两次致电库伦活佛哲布尊丹巴，表示“但使竭诚相待，无不可以商榷，何必劳人干涉，致失主权”。但是，外蒙“独立”运动的领导者已经形成为亲俄既得利益集团，他们自恃有俄国作后台，并不理睬袁世凯的谈判建议。袁世凯又曾准备出兵外蒙，但俄国立即威胁说，如中国进兵外蒙，俄当干涉。俄国的强硬态度迫使袁世凯只能一面令外交部声明中国对于蒙、藏等地拥有完全主权，外人不得干预；一面被迫转而寻求同俄国交涉解决外蒙问题之道。而这也是俄国自外蒙“独立”以来一直的要求，因为外蒙毕竟是中国领土，其独立如无中国承认，则无法理依据，俄国的目的就是以俄中交涉，逼迫中国承认外蒙独立的现实。

1912年11月3日，俄国强迫库伦当局签订《俄蒙协约》及其附约《通商章程》。《俄蒙协约》规定，俄国扶植蒙古自治，不准中国军队进入蒙境，不准华人移殖蒙地，未经俄国政府允许，蒙古不得与他国订立任何违背本约之条约；《通商章程》给予俄人广泛的权利，如在蒙境内自由居住、往来、经商、开垦，实行进出口免税，拥有治外法权等。《俄蒙协约》使俄国在外蒙获得了种种近似于殖民地的特权，使外蒙实际上沦为俄国的保护国。对此，中国驻俄公使刘镜人奉令向俄方声明：蒙古为中国领土，没有与外国订立条约之资格，故对任何外国与蒙古订立之条约，中国政府概不承认。与此同时，北京政府外交总长梁如浩在舆论批评的压力下被迫辞职，前驻俄公使陆徵祥接任外长。自1912年11月起，陆徵祥与俄国驻华公使库朋斯基开始谈判解决外蒙问题。俄国的基本立场是：中国不更动外蒙行政制度，不在外蒙殖民，承认蒙古军备警察之组织，由俄国调处规定中蒙交涉及领土范围事宜，承认《俄蒙协约》及其附约。中国的基本立场是：同意不改变外蒙旧制，不于旧制外驻兵、设官、殖民，俄国应承认中国在外蒙的完全主权及治权，不干涉中国在外蒙的政策措施。双方在谈判中围绕各自的基本立场反复争执，俄国抱定“欲使外蒙恢复旧状万不可能”的蛮横态度，极力压迫中国接受其提案。当时正值袁世凯与革命派决裂前夕，在借款、承认、统一等问题上有求于列强处甚多，故规定交涉方针是力持和平主义，不愿与俄国决裂。在这种情况下，中俄双方于1913年5月20日达成协约草案，主要内容为：俄国承认外蒙为中国领土完全之一部分，尊重中国旧有权利，不向外蒙派兵，不办殖民；中国不更动外蒙之地方自治制度，许其有组织军备警察之权，拒绝非蒙古籍人殖民之权，以和平办法施用其权于外蒙，同意《俄蒙协约》给予俄国的商务利益。该协约草案的达成，使俄国除了作出一些形式和文字的让步外，实际上基本达到了谈判的预期目的，即在外蒙排除中国的势力和影响，逐渐将外蒙变为俄国的保护国，但俄国国内部分民族沙文主义者对草约规定“外蒙为中国领土完全之一部分”的条文仍不满意。中俄草约在5月28日提交国会讨论时，遭到国民党籍议员的坚决反对，认其无异于断送外蒙，同时提出若干修改意见，关键是外蒙军警须受中国政府的节制。在草约交付表决时，众议院于7月8日通过，参议院则于7月11日否决。俄国方面对此极为不满，13日照会中国外交部，另行提出订约提案，明确要求中国承认外蒙自治。此时袁世凯正忙于镇压二次革命，无暇顾及外蒙问题，中俄交涉暂时停顿。

在袁世凯镇压了二次革命之后，中俄关于外蒙问题的谈判于1913年9月18日起重新恢复，新任外交总长孙宝琦负责此次谈判。俄国在谈判中提出了较前次所议草约更为苛刻的条件，尤其是要求将外蒙列为其后与中、俄并立的签约方，从而在实际上赋予其独立国家的身份，同时不同意将外蒙为中国领土一部分的表述列入正文。此时，袁世凯已无意继续坚持，遂同意了俄国的条件，并且为了避开国会审议手续，主动提议不以缔约而以换文方式订约。11月5日，中俄签字互换《中俄声明文件》五条，主要内容为：（1）俄国承认中国在外蒙之宗主权；（2）中国承认外蒙之自治权；（3）中国承认外蒙自行办理内政并整理本境一切工商事宜之事权，不驻兵，不派驻文武官员，不殖民，俄国对外蒙亦不派兵、不干涉内政、不殖民；（4）中国声明承认俄国调处，按照上述各条及俄蒙商务专款明定中国与外蒙之关系。《中俄声明文件》还有另件四款，声明俄国承认外蒙为中国领土之一部分；凡关于外蒙政治、土地交涉事宜，中国政府允与俄国政府协商，外蒙亦得参与其事。《中俄声明文件》基本满足了俄国对外蒙的权益要求，并为其最终将外蒙纳为其保护国创造了条件；而中国除了没有多少实际意义的所谓“宗主权”外，丧失了作为主权国家对自己领土——外蒙的几乎所有重要权利。

根据《中俄声明文件》的规定，中、俄、蒙三方自1914年6月8日起，在外蒙恰克图开始谈判，解决各项未决问题，三方争执的要点主要是关于铁路、邮政、税则、司法诉讼等方面的具体问题。中国方面本来希望通过谈判挽回一些利权，但袁世凯此时正在为如何应付日本的“二十一条”要求而大伤脑筋，指示代表可以用“彼有实事，我徒虚名”的方法向俄方让步。在袁“徒虚名”的方针指导下，1915年6月7日，三方签订《中俄蒙协约》，主要内容是：外蒙承认《中俄声明文件》及另件，承认中国的宗主权；中、俄承认外蒙自治，并为中国领土之一部分；外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约；哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封，外蒙使用民国年历，兼用蒙古干支纪年；中、俄承认外蒙办理一切内政及与各国订立关于工商事宜条约之专权；中、俄不干涉外蒙现有内政制度；《俄蒙通商章程》继续有效。《中俄蒙协约》确认了此前俄国在外蒙获得的各项侵略权益并予以具体化，而中国除了得到并无多少实际作用的册封权及使用民国纪年外，在挽回权益方面几一无所获。

《中俄蒙协约》签字的当天，袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗。6月9日，哲布尊丹巴致电中国政府，取消“独立”及外蒙国号、年号，外蒙在名义上回归中国。中国政府随后于库伦设办事大员公署，任命都护使；于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署，任命佐理员。中国对外蒙恢复了名义上的治权，但外蒙亲俄疏华、离中国而去的倾向并未因此而得到根本的改变。几年之后，外蒙即因中俄两国国内政局的变化而经历了由复归到再度脱离中国之路。

民国初年，在中国西南边疆的西藏，也上演了一场在英国策动下的自治闹剧。辛亥革命爆发后，西藏亲英分子发动藏军驱逐了驻藏中国军队及官员，随后藏军继续东进，到1912年中，攻陷川藏边多数县城，威胁到川、滇两省的安全，西藏与外蒙同时成为民初事关中国国家主权的主要边疆问题。

袁世凯上台后，鉴于藏军进犯川边形成的威胁，决定实行剿抚结合、先剿后抚的对藏政策。川、滇两省地方当局则出于切身利害关系之考虑，对出兵平息藏军进犯的态度较为积极。川督尹昌衡率队于1912年7月自成都出发，西进川边；滇督蔡锷亦于同时派部队自云南北进川边。川、滇两军行动迅速而积极，到8月底基本收复了川边失陷各地，并准备向西藏进兵。此时，一直对西藏持有侵吞野心的英国公开出面支持西藏地方当局，干涉中国内政。英国驻华公使朱尔典在与袁世凯的会谈中，多次要求中国停止进兵，与西藏当局谈和，否则将不向中国提供借款。8月17日，英国正式照会中国声明：（1）英政府不允中国干涉西藏内政；（2）反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等；（3）英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；（4）以上各节先行立约，英方将承认之意施于民国；（5）暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。9月6日，朱尔典又在与外交次长颜惠庆的会见中公然威胁说，如果中国政府不令川、滇军停止进兵，英国不仅不承认中国政府，且将以实力助藏独立。英国以袁世凯迫切要求得到列强的承认和借款为要挟勒索之手段，作出如此**裸的威胁举动，粗暴干涉了中国国家主权所及范围内之行动。但是，在英国的威胁面前，有求于人的袁世凯不敢再坚持先剿后抚的既定方针。8月30日，国务院电令尹昌衡：“切不可冒昧轻进，致酿交涉，摇动大局。”此后，川、滇军基本上停止于川边怒江一线。虽然川、滇军的进兵未能完全达成预期目的，但毕竟大大缓和了因藏军进兵而引起的川边危局，稳定了川藏边形势，并构成了对西藏地方的军事压力，为中国争得了在其后中英西藏交涉中的一定地位，也遏制了西藏问题的继续恶化，使其最终未发展至外蒙问题那般结局。

川、滇军停止进兵后，北京政府对西藏改剿为抚，“冀以怀柔之手段，牢笼藏人”，对西藏“不施行新制，悉依旧法”，同时恢复被清政府开革的达赖封号，并加封班禅。但是由于英国的阻挠，北京政府无法和达赖建立直接联系，西藏地方当局在英国的怂恿支持下，关闭了与北京政府的谈判大门，决议“若民国政府派兵来藏，藏人不能限止时，即请英人出面阻止，并以特别权利报酬英人”。至此，北京政府只能转而与英国交涉解决西藏问题。

英国一直企图使西藏脱离中国，归属于其殖民地——印度。为此，英国不惜通过种种方法，在民国初年制造出所谓西藏问题，然后再要求与中国谈判，实现其对藏图谋。英国对藏政策的中心在于使西藏“名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦的地位，但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府的地位，而且还应该成立一个有效机构，以便把中国和俄国都排挤出去。”同时期俄国对外蒙扩张的得手以及北京政府表现出的软弱态度，也刺激着英国侵吞西藏的欲望，有如英印总督哈定所言：“既然俄国对蒙古政府的支持并没有随之以反俄浪潮，那么我们也没有理由猜想，英国反对把西藏划入中国会导致反英浪潮。”但是，对于与英国进行关于西藏问题的谈判，北京政府实际采取了拖延态度，因为它知道在当时的情况下，谈判的结果不会对中国有利。英国却容不得北京政府的拖延，1912年12月12日，英国外交大臣格雷授意朱尔典向中国提出：如果中国政府不在三个月内开始关于西藏问题的谈判，那么英国不仅不承认中国政府，而且将视1906年《中英条约》为无效，并将自由地与西藏当局直接谈判，支持建立和维护西藏的独立。对此，中国政府在12月23日复照英国声明：中国对西藏拥有全权，惟现时无意改西藏为行省，但亦不许其他一切外国干涉西藏内政；中国于西藏必须驻有军队，但非无限制；中英已两次订立关于西藏之条约，今无改订新约之必要；承认中华民国不能与西藏问题并为一谈。英国政府对中国答复之拒绝谈判西藏问题及订立新约十分不满，朱尔典公然威胁外交总长陆徵祥：“不订约恐办不到。”北京政府终于屈从英国的强大压力，于1913年3月27日通知朱尔典，表示准备按照英国上年8月17日照会所提条件与英国谈判。其后，为了实现分裂西藏的图谋，英国又提出西藏应作为独立方参加中英谈判，虽然中方反对英方的提议，但在英国的压力下，最后仍被迫接受。